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我国墓地使用权存在的法律问题

来源:2021-02-26 09:56:12
                              上海公墓,上海墓地,华亭息园
         
城市墓地使用权存在的法律问题
 法律位阶低,各地规定不一
    我国目前关于公墓规定层级最高法律文件是《殡葬管理条例》。该条例由国务院于1997颁布,2012年修改,规定了关于城市墓地的相关问题,主要集中在对经营性墓地的规划、建设、管理等方面。《公墓暂行管理办法》由民政部于1992年颁布。关于城市墓地主要集中在建设和管理两方面。其中最为主要的部分就是对城市墓地的相关问题予以明确。如:公墓的分类、经营性公墓的使用周期、公墓需要缴纳的费用。2012年修订的《殡葬管理条例》虽然对城市墓地有相关规定,但是多为原则性规定。1992年虽然对经营性墓地予以较为细致的规定,但是由于立法时间较早,对相关问题的规定缺乏操作性,导致各地对相关问题的解决差异化明显。
    宏观来看,目前我国关于城市墓地使用权的规定,更多的侧重于公法角度,而忽视其私法领域。主要表现在侧重于管理,忽视服务。经营性墓地使用权作为一种社会性的民事权利,其载有中国的文化传统,也关乎着每位公民的切身权益,在墓地热潮的背景下应当更加给予较高的法律效力。‘我国当前关于经营性墓地的管理法律文件众多,涉及国务院、民政部、各个地方的省、市政府及其民政部门出台的相关文件,但主要聚焦于管理层面,如住房和城乡建设部、国家发展改革委关于批准发布《殡仪馆建设标准》、《城市公益性公墓建设标准》的通知(建标【2017]60号)、《民政部关于清理整顿公墓有关问题的通知》。通过北大法宝检索,相关地方性法律文件达二百二十一部,其中还未包括尚未收录其中的相关法律文件。法律文件种类涉及条例、办法、批复、通知、意见。严格上讲,“通知”、“意见”、“批复”等严格上不属于形式意义上的法律文件的范畴,效力较低。而“办法”应该属于部门规章的范畴,具有一定的法律效力,但法律位阶较低,权威性及约束性不够。‘在实践中,丧主与墓地经营单位出现纠纷均以《合同法》相关条款予以解决。这也充分体现出由于效力低等突出问题,导致在实践中很难通过相关条款予以明确解决。
    20世纪八十年代我国开始在城市建设经营性墓地,在九十年代逐渐形成产业。在此空前规模下,墓地炒卖问题突出。国家在此出台相关办法,这也是《公墓暂行管理办法》出台的相关背景,在此基础上各地纷纷出台有关公墓的规定,大多继续沿用至今。就目前而言,我国关于经营性墓地的相关文件其中己有五部失效,这也体现出在经济高速发展的背景下,原有的相关制度函待修改,以适应发展需要。
    在国家和地方的衔接问题上,由于墓地的特殊性,我国人口、民族众多,各地差异化较大,因此需要各地结合本地需要,制定相关法律文件。但是正因为如此,导致各个在相关问题上口径不一。首先相关概念界定不一。如《浙江省公墓管理办法》第三条规定:”用户”,是指与殡葬服务单位签订协议,为死者获取墓穴或骨灰存放格位及配套殡葬服务的死者亲属,以及与死者有其他特定关系的单位和个人。而在民政部颁布的《公墓管理暂行办法》中使用“丧主”一词定义为购墓者。但浙江省使用“用户”一词,其中包括单位。这样导致在中央和地方立法之间出现矛盾。其次,公墓分类不一。如《上海市公墓管理办法》中将公墓划分为骨灰公墓和遗体公墓,而关于墓地的分类问题上民政部将公墓划分为经营性墓地和公益性墓地。再次,相关术语使用不一。在《公墓管理暂行办法》中使用了20年为一个“缴费周期”,但有些地方使用了“使用期限”、“使用周期”、“缴费期”等术语。如《甘肃省公墓管理暂行办法》中使用了“使用周期”,a如《山东省公墓管理办法》中使用了缴费期这一术语。3如《云南省公墓管理办法》中使用了“使用期限”这一术语。4最后,各地收费项目规定不一。在关于收费问题上,《公墓管理暂行办法》十六条、十七条予以明确,其中包括:墓穴管理费、墓穴租用费、建墓工料费、安葬费、护墓管理费。‘通过费用名目笔者发现,费用门类之间交叉重叠,因此殡葬行业被称为“暴利行业”。各地对此规定缺乏细则,导致就该问题备受争议。国家对相关问题的规定只是多为原则性的。如2012年出台的《关于进一步加强殡葬服务收费管理有关问题的指导意见》中提到进一步明确殡葬服务收费的内容。
    总之,关于城市墓地使用权的规定,问题首先表现在关于墓地使用权的规定多为原则性,缺乏可操作性。即使各个地方有相应规定,但主要集中在“头痛医头,脚痛医脚”的现象。对一些人们急切关切的问题回答含糊,如使用期限、墓地使用权的性质、缴费问题,更没有对诸如墓地使用权的法律关系、属性、权利义务等实质性内容的规定,从根本上都还未解决墓地使用权的性质问题,并且没有相关的立法文件来进一步为经营性墓地发展过程中的社会问题给予及时解决法律依据。3其次,相关术语表述存在问题。使用期限与缴费期的概念混淆。各地对此问题也有不同表述。如云南省规定最长使用期限五十年,上海市最长不超过七十年。
   权利’}生质不明确,权利维护不畅
    目前我国城市墓地价格高昂,导致相关纠纷日益增多。但当前我国关于墓地的法律属性尚不明确导致在现实中矛盾重重,从而出现保护缺位的问题。关于墓地使用权的学说争议由来己久,而由于相关法律制度落后,对此问题也没有予以回应,导致在现实中出现争议。
    在经营性墓地的买卖过程中,丧主通过与公墓经营单位签订买卖合同,拥有其墓地使用权。民政部社会事务司副司长在回答相关问题中强调了关于该墓地的有关问题:丧主获得的是使用权,而非所有权,只是租赁关系,而非产权关系。4但是一些地方通过公墓管理办法中使用了“买卖”、“租用”等术语,如《上海市公墓管理办法》中使用了“购买”一词,5而《陕西省公墓管理办法》使用“租用’,一词。
      “买卖”一词可以体现其交换性,丧主通过相关证明材料,缴纳相关费用,获得使用墓穴的权利。其获得了相应的占有、使用的权利,甚至处分的权利,但是由于墓地特殊性,我国禁止墓地的转卖也就是禁止墓地的处分。但是不能否定其相关权利的享有。从买卖角度来讲,其具有物权性质,丧主通过合同,明确双方权利与义务,买方具有付清价款的义务,卖方具有承担该物无瑕疵以及维护、管理的义务。卖方也会获得相应的权属登记证书,我国当前就该问题并未予以规定,导致在现实中经常出现“墓葬非其亲属”的的荒唐事情。‘
      “租用”一词如果是租赁关系,丧主获得是债权权利。其背景主要考虑到我国的土地制度、殡葬管理等方面的问题,但是导致丧主购买墓地,存在许多后后续性问题。比如,第三人恶意损害墓穴、因国家土地征收、征用导致购墓者的继承人主张合同继受相关权利出现问题。在实践中,经常出现第三人损害墓地的纠纷,如2014年的“廖天福案”,2其中就表现在毁坟行为对死者近亲属的侵害。但是都以《精神损害赔偿司法解释》为依据。侵权之债本质上依旧是债权之债,无法从根本上维护其死者的相关的相关权益,因为其近亲属获得的依旧是债权性补偿,本质上依旧是金钱之债。
    随着我国土地的紧缺,各地积极规划,兴建相关设施,各地出现了“死人给活人让地”的现象。我国当前关于土地征收征用,其中的征收补偿针对的是所有权人活着的用益物权人,如果以租赁关系来看待,其本质上依旧不能获得相应的补偿,导致丧主无法主张相应权利,在现实中存在权利维护不够,不能充分保证对死者“安宁”的保护。况且现实中存在一墓二卖,甚至三卖的问题,但是由于我国确立的“物债两分原则”,即只要不违反法律的强制性规定,合同均有效。但是由于我国对于该问题的规定各地不一,层低,导致现实中纠纷日益突出。尤其在当前墓地市场紧俏,许多问题更加突出。即使通过合同主张违约金,但是对于丧主而言,更愿意获得墓地,因为其希望其近亲属有“栖身之所”。3如果是合同关系,那么如果丧主去世,其继承人主张合同解除或者合同承继等相关问题,在此问题之中,其继承者无法通过《合同法》的相关条款主张其承继合同的相关内容,甚至解除合同。
    通过以上分析,“租用”的语境下的理论基础对应的是“债权说”的相关内容,而“买卖”对应的是“物权说”的内容。相比较“债权说”而言,物权性的墓地使用权具有较大的优势,主要表现在:法律关系稳定,权利保障充分,权利维护健全等方面,这也成为学者的主流的观点。首先有助于维护丧主的相关利益,如通过购买方式获得墓地使用权,进而实现权利的主张基础,如果第三人侵害墓穴,其可通过物权请求权,维护墓地的圆满状态,其次,若国家、政府出于政策需要征收、征用,可以向其主张相关赔偿。最后,有助于维护死者的“安宁之所”,既照顾生者的利益,同时保障死者的权益。
  权利期限不确定,权利稳定性不足
    关于期限的相关问题,主要表现在使用期限相关术语的表达、使用期限、使用期限届满后的续期等方面。由于关于期限问题的规定不准确,导致在现实中引起了购买者的担忧和焦虑。如我国关于房屋产权期限的规定,通过相关内容对该期限予以明确,使广大业主放心。同样,作为“安息之所”同样也需要予以明确,不仅对购买者权利的保护,同时可以规范殡葬行业,促进殡葬行业良性发展,并且促进死者权益的保护,维护死者“死有所葬”的权益,贯彻传统文化的重要内容。
  使用期限的术语表达不一
    民政部出台的《公墓管理暂行办法》关于墓地使用权期限的规定主要表现在该办法第十六条,该办法只是规定一次性收费的周期为二十年。1998年出台的《民政部关于进一步加强公墓管理意见的通知》中规定,原则上使用年限为二十年一个周期。‘《殡葬管理条例》中使用了“使用期限”的术语,但并未规定相关期限,通过授权省政府及其自治区规定年限。z这导致各个地方也规定不一,前文提到,对该问题的规定中,使用了“缴费周期”、“使用年限”、“使用周期”等术语。这也体现了早期立法的不协调性。随着我国立法精确化、规范性的不断推进,该突出问题日益引起学界的讨论。
   使用期限的规定模糊宽泛
    关于墓地使用权使用期限的规定,我国尚未通过法律(全国人大及其常务委员会通过和颁布)予以确定。目前,关于土地使用期限的规定主要集中在《土地管理法》以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》两部法律,分为三十年、四十年、五十年、七十年四种。3就城市而言,墓地使用权的期限因为《殡葬管理条例》赋权地方,允许地方根据各地实际情况规定使用年限。目前通过北大法宝检索及相关资料,以中央级立法和省级地方规定,发现只有上海市对墓地使用权的期限予以明确,即最高为七十年,其他地方使用“使用期限”的术语规定大多为二十年。‘根据《云南省公墓管理办法》第十五条规定其使用期限为五十年。
    墓地的特殊性主要集中反映在以下几个方面:从文化角度来讲,我国是一个注重“孝”道的国家。“孝文化”贯穿于家的范畴、贯穿于国的领域、贯穿于天下的视野。不孝之罪,莫大乎不葬其亲。2因此,让亲属有所葬成为了孝的基本要求。但是由于我国规定,使用期限为二十年,这与我国的传统的丧葬文化出现矛盾。如果墓地使用期限满二十年,不申请续期,将作为无主墓予以深埋。这对于死者而言,追求“安宁”的诉求无法保障,况且“动墓”行为本身来说对死者而言就是不尊重。对于生者而言,目前墓地价格高昂,动辄数十万,这对个人而言,不仅要承受巨大的经济损失,而且还得承受死者的道德压力。但是作为合同而言,墓地使用权的关系主体即墓地经营者与墓地购买者,双方对合同的内容虽然有法律的规定,但是对墓地经营者并无强制性的内容,因此,导致现实中经常出现各种关于使用期限的担忧。
  期限届满的续期问题
    我国当前关于期限届满后的相关事宜《公墓管理暂行办法》中尚未规定, 《殡葬管理条例》中也未予以明确。导致对期限届满后的处理于法无据,这也引起许多人对墓地的担忧。2011年4月2日,民政部社会事务司副司长李波就该问题回应的背景。虽然高位阶的法律文件未规定,但各地结合本地需要,出台相关规定予以明确。如《山东省公墓管理办法》中提到在使用期限届满后的180天内通知办理人办理相关手续,逾期不处理的视为无主墓。3《甘肃省公墓管理暂行办法》中也采用了上述做法。4但是一些地方并未做此类似规定,如江苏省、湖北省。这体现了我国关于期限届满后,如何保障相关权益的存在制度漏洞。因为这些都属于地方性法规,无法成为解决相关私法领域的纠纷。各地对如毁坏遗骨、尸体、骨灰的规定,均集中在公法领域,对于私法领域的纠纷解决于法无据,这也体现了我国关于墓地使用权的在私法领域的问题解决出现制度缺失的问题。