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规制局限:墓地使用权法制重构困境

来源:2021-02-25 14:31:18
           
  (一)权属性质多元分化


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    众所周知,我国《物权法》是对特定物使用和保护最全面的法律规范,但其对墓地的规范条文却少之又少。《物权法》在用益物权分类中将用益物权分为四大类:即建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权和地役权,此外,还将海洋资源使用权、取水权、探矿权、采矿权、生物资源捕捞权界定为特许用益物权。显然,墓地作为一种自然存在物,《物权法》对其规范是缺失的,虽然学界一直就墓地归为物权法体系展开探讨,取得一定的积极成果,但并未引起立法者注意。与此同时,《土地管理法》作为我国规范土地使用行为的公法,在规定土地取得方式、利用用途、环境保护等方面都较为完备,唯一缺失的是以土地为存在根基的墓地法律性质规范。而作为直接规范墓地取得、使用、保护的两部最重要的行政法规及部门规章—《殡葬管理条例》和《殡葬管理暂行办法》,除对墓地使用权的取得、使用期限、缴费年限等作了粗疏规定外,对其法律性质却避而不谈。此境域也是情理所限,一方面由于行政法规及部门规章位阶较低,未得到上位法授权,其不应贸然规定;另一方面取决于我国殡葬改革特定情形的复杂程度。据此,确立墓地使用权法律性质已是其法制构建的迫切需要。
      (_>权利公示机制缺失
    殡葬改革使得墓地布局逐渐集中,甚至形成规模墓园。此际,确定墓地使用权归属也就成为避免相邻纠纷的关键因素,而证明权利归属最有效的方权利的公示登记。然而,在现实墓地使用权流通过程中,墓地经营单位与墓地使用权主体签订墓地购置合同后,通常向墓地使用权主体发放“墓地使用证”,其上标明墓地具体方位以及双方当事人详细信息,用以证明墓地购置合同的真实存在及墓地使用权的产权归属口〕。虽在墓地经营单位看来,此证足以证明墓地使用权主体的权利归属,与现实生活中商品房买卖合同等产权证书无异,但事实上,两者存在天壤之别。根据《民法总则》等相关法律规定可知,房地产权证书是经过双方当事人申请,由国家行政机关颁发的用以证明房地产权归属的凭证,其颁发主体是具有公权力性质的行政机关或经过授权的社会组织。显然墓地经营单位不具备特有的行政权力,且主要以盈利为目的,即不能成为国家行政机关或社会组织,其所印发的“墓地使用证书”充其量是证明墓地购置合同的权利凭证,缺乏对抗善意第三人的法律效力。
      (三)使用期限界定不清
    在2011年,民政部社会事务司副司长李波面对谋体采访,直接否定了墓地的产权关系,并以墓地使用权租赁关系取而代之,引起了社会典论的哗然。紧接着表明,墓地租赁合同的最长租赁期限根据我国恰同法》第214条之租赁合同最长不能超过20年,超过20年的,超过部分无效的强制性规定,将墓地使用权期限限制为20年;此为官方对墓地使用期限唯一一次表态。随后,为了回应谋体对墓地使用权20年使用期限的典论探讨,民政部相关负责人又作出解释,即将墓地20年的使用期限解释为墓地租金的缴纳周期。不论使用期限还是缴纳周期,在《殡葬管理条例》与《殡葬管理暂行办法》中均无明确规定,而在出现墓地存续期限的法律问题时,执法及司法机关主要依据《物权法》第126条关于林地、耕地、草地等的规范加以推定,即林地为50年,耕地、草地各为30年。根据我国的殡葬传统伦理,无论20年为使用期限抑或缴纳周期,皆不能契合时宜地满足社会现实需要,必然导致人们对墓地使用期限法律规制之反思,同时伴有墓地使用权期限届满后的权利存续问题。